El Consejo Fiscal Autónomo (CFA) llegó esta mañana a la Comisión de Hacienda del Senado para dar cuenta de su análisis en torno a la sostenibilidad fiscal del proyecto de pensiones.
La propuesta implica un aumento de la cotización con cargo al empleador de un 7%, donde un 1,5% irá a un préstamo que realizarán los aportantes al Estado. Esto, entre otras materia, generan un costo fiscal en torno a los US$ 5.000 millones, principalmente por los recursos que se destinarán a financiar la Pensión Garantizada Universal (PGU) y una menor recaudación tributaria por el alza de la cotización.
La presentación de la entidad era esperada con ansias, sobre todo por Chile Vamos. Es que muchos en ese sector -incluida la candidata presidencial Evelyn Matthei- habían advertido que su apoyo a la iniciativa y la velocidad de la tramitación estaba condicionada por lo que señalara el CFA.
En la instancia expuso el presidente del órgano, Jorge Rodriguez, quien se refirió a 11 riesgos fiscales, que a juicio del CFA «no son insalvables».
Por eso, además de dar cuenta de las posibles contingencias, Rodríguez exhibió las medidas de mitigación que la entidad propone para la reforma.
Los 11 riesgos y su mitigación
El primer riesgo al que aludió el presidente del CFA fue sobre la sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma.
Sobre esto, la entidad señaló que «existe cierta incertidumbre respecto de la cantidad a recaudar y la gradualidad». En particular, de la ley de cumplimiento tributario, que contribuye a financiar los gastos permanentes de la reforma.
Para mitigarlo, señala que habría que partir «con un nivel más bajo de compromisos de gasto fiscal, y activar su aumento en la medida que se cumplan ciertas condiciones a partir de gatillos automáticos».
El segundo riesgo que identificó el órgano tiene que ver con el monitoreo integral de los riesgos fiscales del Gobierno Central y el FAPP.
Al respecto, el CFA sostuvo que «los riesgos fiscales del FAPP, que incluye un componente importante de deuda a través de los préstamos de los cotizantes en su primera etapa, pudieran quedar fuera de las reglas y de la institucionalidad fiscal del país».
En ese sentido, sostuvo que «deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad fiscal y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo integral de los riesgos fiscales, en particular de la deuda, incluyendo al Gobierno Central y el FAPP».
«Se sugiere que se comprometa estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAPP fuera del Gobierno Central, e implementar mejoras, en caso de ser necesarias», agregó la entidad.
En un tercer eje, el CFA sugirió revisar el rol del Fondo de Reserva de Pensiones como instrumento de apoyo al financiamiento de obligaciones fiscales previsionales.
Este fondo, precisó el CFA, «tiene como función legal ‘complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la Pensión Garantizada Universal, la pensión básica solidaria de invalidez y el aporte previsional solidario de invalidez’. Con los cambios legales recientes en estas materias, más el presente proyecto de ley, las reglas de acumulación y uso FRP no quedarían compatibilizadas, perdiendo efectividad en su rol, que ha sido relevante en el pasado».
En aras de mitigar esos posibles efectos, el CFA propuso que «las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central para el componente no contributivo del sistema de pensiones. Para ello, se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales previsionales del Gobierno Central».
«Se debe realizar una evaluación en el corto plazo para actualizar dichas reglas, y luego implementarlas en los instrumentos legales correspondientes», añadió.
La fijación de metas superavitarias de Balance Estructural a mediano plazo fue el cuarto riesgo identificado.
«El CFA, en sus análisis de sostenibilidad fiscal, identificó la necesidad de converger a un Balance Estructural de equilibrio (0% del PIB) para estabilizar la deuda. A la vez, también ha señalado que esto es insuficiente para recomponer el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a un nivel que permita estar preparados para crisis futuras, estimado entre el 5% y el 7% del PIB según el FMI», dijo la entidad al respecto.
Para palíar esto, el CFA propuso que la Dipres analice «avanzar hacia metas de superávit de Balance Estructural necesarias en los próximos años para garantizar la sostenibilidad fiscal, para permitir la recomposición del FEES y, potencialmente, mayores aportes al FRP».
El quinto riesgo que se identificó tiene que ver con el fortalecimiento institucional. «Como aspecto positivo, el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento, el que será analizado por el CFA, para que se pronuncie sobre las fuentes de financiamiento. El riesgo es que estas instituciones deben contar con las capacidades y con la información adecuada y oportuna para realizar estas tareas», precisó la entidad.
Para mitigarlo, sugirió «fortalecer a ambas instituciones para estas tareas. En el caso del CCP, además, se debe evaluar que su ámbito de análisis sea todo el sistema previsional que implique recursos públicos, y no solo su parte no contributiva, para aprovechar el conocimiento experto en esa área».
La cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma fue otro de los riesgos identificados. Para mitigarlo el CFA sugirió «realizar estudios que cuantifiquen el impacto de la reforma en empleadores de entidades públicas fuera del Gobierno Central para anticipar las presiones de financiamiento. Análogamente, también se sugiere realizar estudios sobre los sectores subsidiados o regulados».
«Existen efectos macroeconómicos de la reforma (por ejemplo, en ahorro, inversión, empleo, PIB), que pueden generar efectos fiscales indirectos, tanto positivos como negativos», advirtió la entidad como séptimo eje.
En ese sentido, solicitó «utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de la reforma en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales presentados para la tramitación de este proyecto. Y luego, considerar dichos resultados para los modelos de proyecciones fiscales de la Dipres».
En un octavo punto, el CFA señaló que se debe poner atención a la gobernanza del FAPP. «El Seguro Social será administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS), mientras que la gestión de inversiones del FAPP estará a cargo de un organismo autónomo y técnico, con un consejo directivo que contará con importantes facultades. Este organismo deberá velar por la sustentabilidad del Fondo, que llegará a administrar recursos equivalentes a más del 15% del PIB, lo que requiere de una gobernanza de muy alta calidad», expuso la entidad.
Para solucionarlo, pidió «que la institucionalidad asociada al FAPP sea lo más robusta posible. El diseño de gobernanza tiene elementos positivos, pero otros aspectos puntuales podrían perfeccionarse».
Los efectos fiscales de ajuste de edades de jubilación también fueron identificadas como un riesgo. Al respecto, el CFA sugirió «sugiere que la Dipres lleve a cabo estudios sobre los efectos fiscales de diversas opciones para aumentar la edad de jubilación». Como penúltimo eje, la entidad puso su mirada sobre la calibración de la capitalización del FAPP.
«En términos generales, se pueden identificar dos periodos clave en las proyecciones del Fondo. Durante los primeros 20 o 30 años, se observa un esfuerzo significativo por capitalizarlo. En esta etapa inicial, cualquier desviación de lo proyectado tiene implicancias para su consolidación -por su efecto acumulativo hacia el futuro-, lo que hace crucial contar con mecanismos expeditos para ajustar beneficios o coberturas si fuera necesario», detalló el CFA.
Como solucion, sugirió que «el proyecto debería considerar no solo la posibilidad de ajustar los beneficios y coberturas, permitiendo incrementarlos o reducirlos con la flexibilidad necesaria para garantizar la sostenibilidad del Fondo, sino también la capacidad de modificar los aportes cuando las holguras proyectadas estén sobredimensionadas».
Por último, el CFA hizo referencia a los pasivos contingentes. «La reforma genera un pasivo contingente, dado por el compromiso del Gobierno Central de solventar al FAPP para cumplir con sus compromisos, más allá de los aportes que ya consigna la ley. Este pasivo contingente se suma a un conjunto ya existente del Gobierno Central, que la Dipres reporta anualmente», indicó.
Para mitigarlo, sugirió que los «informes anuales de pasivos contingentes de la Dipres deberán agregar este nuevo pasivo, considerando análisis de exposición máxima y de exposición probable. Además, se debieran informar estas estimaciones en el marco de la presente discusión legislativa».
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