Resta prácticamente un mes para el plebiscito del 4 de septiembre, donde se decidirá si se aprueba o rechaza el nuevo texto constitucional. Y para analizar los impactos económicos que puede traer consigo la nueva carta magna, Cieplan elaboró el texto “Impacto económico del proyecto de nueva Constitución”.

El informe, elaborado por los economistas del centro de pensamiento José Pablo Arellano y René Cortázar, enumera ocho aspectos que, a juicio de la entidad, generarían efectos adversos a la actividad económica. “Por su importancia, este documento alerta sobre aquellas normas que si se aprobaran serían más riesgosas para el progreso económico y social del país”, señala el texto.

Plantea que si bien “los objetivos y principios buscados por los convencionales pueden ser, en muchos casos, ampliamente aceptados, sin embargo, la forma en que se abordan es la que hace la diferencia en sus resultados y pueden generar graves problemas”.

Ahí explican que con este análisis se busca poner en perspectiva las posibles consecuencias de las normas que se proponen, y por ello, se discute el impacto del nuevo texto sobre la estabilidad macroeconómica; la inversión y el crecimiento; la conflictividad social; la calidad de la regulación económica; la gobernabilidad y la potencialidad de creación de bienes públicos; la modernización del Estado; los derechos sociales, y el cuidado del medioambiente.

1. Estabilidad macroeconómica

El primer eje que se aborda es la estabilidad macroeconómica, como elemento que permite controlar la inflación y evitar las crisis que se traducen en desempleo y problemas de balanza de pagos.

Así, se menciona que desde el punto de vista de las reglas monetarias, el proyecto de nueva Constitución mantiene los rasgos más importantes del Banco Central autónomo. Sin embargo, alertan sobre “la posibilidad de que el Presidente de la República, la Cámara de Diputados y Diputadas, la Cámara de las Regiones, o una mayoría del Consejo pueda acusar a un consejero, lo cual, si bien en definitiva resuelve la Corte Suprema, puede debilitar su independencia”.

Respecto de las reglas de política fiscal sostienen que “hay cambios muy importantes que terminan con la iniciativa exclusiva del gobierno en estas materias. Los parlamentarios tendrían iniciativa en materia previsional”. Respecto de gastos e impuestos, advierten que también los congresistas “podrían iniciar la tramitación de los proyectos, y en el proceso de aprobación, pedir la ‘concurrencia presidencial’”. Es evidente que, una vez logrado el apoyo político para un proyecto en el Congreso, “la presión sobre el Ejecutivo sería enorme”, dice el informe.

Otro riesgo importante para la sostenibilidad fiscal, que detecta el documento, proviene de las normas que el proyecto de nueva Constitución propone en materia de endeudamiento de las nuevas regiones y comunas autónomas. “La experiencia en los países latinoamericanos muestra que gobiernos comunales, regionales y/o sus empresas públicas se endeudan y cuando no pueden pagar, terminan en la práctica transfiriendo el pago de las deudas al gobierno nacional. Así, el conjunto del país termina haciéndose cargo del endeudamiento de una región o comuna”.

Sobre este primer eje, destacan del borrador el “principio de sostenibilidad y responsabilidad fiscal. Las finanzas públicas se conducirán de conformidad a los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, los que guiarán el actuar del Estado en todas sus instituciones y en todos sus niveles”. No obstante, reconociéndolo como “un valioso principio general”, señalan que “su cumplimiento se vuelve muy difícil dadas las normas anteriores que atentan directamente contra su logro”.

2. Condiciones para la inversión y crecimiento

En el análisis que se realiza se pone énfasis en los cambios que afectan la inversión. Uno de ellos es el debilitamiento de la protección del derecho de propiedad. “Hoy la Constitución, en caso de expropiación, obliga a compensar por el ‘daño patrimonial efectivamente causado’. En el nuevo proyecto se habla de ‘justo precio’ que es un concepto que puede tener más de una definición, y necesariamente tendrá que ser definido por ley o por la jurisprudencia judicial. Es decir, el pago por expropiación perdería la protección constitucional (que exige de quórum supramayoritarios para ser reformada). ¿Si el concepto de lo que se debiera pagar en caso de expropiación fuera el mismo en la Constitución vigente y en el nuevo proyecto -como algunos sostienen-, por qué no lo mantuvieron cómo está?”, se indica.

A lo anterior, dicen que “se suma un debilitamiento aún mayor del derecho de propiedad en sectores específicos, como la minería y el agua. En el caso de la minería, se propone pasar de concesiones que se otorgan en forma indefinida, a concesiones que dejan de tener la protección constitucional actual (quórum supramayoritarios) y quedan sujetas a lo que disponga una ley”.

Sobre los derechos de agua, el documento menciona que pasarían de ser parte de la propiedad de su titular en la actualidad, a permisos administrativos, sin derecho de propiedad (no apropiables ni transferibles), de duración definida, entregados por una nueva Agencia Nacional de Aguas. “Resulta evidente que un terreno agrícola con derechos de agua tiene un valor muy superior al mismo terreno sin derechos de agua garantizados”, advierten.

Para los economistas, la propuesta en materia de aguas “es una muestra clara del espíritu refundacional de la Convención Constitucional. Esto, porque en abril de 2022 entró en vigencia una reforma al Código de Aguas que después de años de discusión se aprobó por unanimidad en el Senado y por una amplísima mayoría en la Cámara de Diputados. Con la propuesta constitucional se hace inviable la aplicación del nuevo código laboriosamente escrito para tomar en consideración todas las complejidades y urgencias requeridas en el ordenamiento”.

En este eje afirman que la inversión y el crecimiento no dependen solamente de la calidad de las instituciones vigentes en un momento dado, sino también de las expectativas sobre su probable evolución en el futuro. En ese sentido, dicen que “un componente central de una democracia de calidad son los contrapesos de poder, entre las diversas instituciones. Es necesario que una mayoría transitoria no pueda controlar las principales instituciones del Estado. Este es, precisamente, el riesgo que se corre con el proyecto de nueva Constitución”.

Y argumentan que “al elegir a los miembros de la Cámara de Diputados y Diputadas se consideran cupos reservados para los pueblos originarios, del mismo modo que se dieron en la composición de la Convención Constitucional. Por la forma de elección, en la Convención se les asignaron 17 cupos, a pesar que por sus votos debieron haber elegido sólo 7. Los 17 representaron las visiones de la izquierda radical. Este sistema de elección crea una sobrerrepresentación de la izquierda radical en la Cámara”.

Se resalta que “el nuevo sistema político propuesto crea incertidumbre respecto de la calidad de las reglas del juego futuras, lo que incidirá sobre el desarrollo”.

3. Nivel de conflictividad social

En este eje la preocupación del texto de Cieplan se centra en el derecho a huelga, ya que se autoriza para todos los servicios públicos y empresas privadas. Señalan que actualmente, si bien en los hechos se registran paralizaciones en el sector público, la huelga no está permitida. “Con la propuesta que establece esta posibilidad sin restricciones, las huelgas se generalizarían. Imaginemos lo que ello puede significar dada la criticidad de numerosos servicios públicos”, plantea el informe.

Respecto del sector privado, sostienen que actualmente se garantiza el derecho a huelga sólo en el marco de la negociación colectiva y que una vez firmado un contrato colectivo rige una cláusula de paz, que impide la huelga hasta la próxima negociación. “De acuerdo con las nuevas normas que propone la Convención, un sindicato podría iniciar una huelga, por cualquier motivo, al día siguiente de haber firmado un contrato colectivo, sin restricción alguna. O los temporeros en medio de una cosecha. Además, cabrían las huelgas de solidaridad o con motivación política. Es claro el impacto de estas normas sobre la paz social”, alertan.

4. Regulación económica

En esta área el informe de Cieplan pone la lupa en los cambios que se proponen en materia de libre competencia. Según manifiestan Arellano y Cortázar, en el texto se aprobó un artículo referido directamente a ella, en donde se busca describir las posibles infracciones. “La opinión generalizada de los especialistas es que la norma propuesta genera incertidumbre jurídica en un ámbito donde ya existía una institucionalidad bastante desarrollada y no se ancla en un concepto amplio cuya tradición normativa en Chile arranca de una ley de 1959 (la libre competencia en los mercados). Esa incertidumbre podría ser aprovechada por los infractores. Por ejemplo, el ilícito de la colusión se circunscribe a las empresas y no se refiere a las personas naturales o a las asociaciones gremiales”, indican.

Asimismo, dicen que se debilita el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), ya que “la configuración del TDLC como un tribunal de instancia podría llegar a cambiar su funcionamiento y composición, excluyendo a los economistas (en la actualidad el tribunal está conformado por tres abogados y dos economistas), dado que el Artículo 348 establece que los jueces de los Tribunales de instancia deberán aprobar la academia judicial y haber ejercido la carrera de abogado por al menos tres años”.

5. Gobernabilidad y capacidad de crear bienes públicos

El quinto eje apunta al deterioro en la calidad de la política al que conduciría el proyecto de nueva Constitución. En este punto dicen que el problema del sistema político actual, que es su “excesivo fraccionamiento”, se profundiza en el nuevo proyecto. “En el Congreso hay más de 20 partidos, cada uno por su cuenta. Ninguno de los partidos se siente indispensable para crear los bienes públicos que el país necesita, lo que lleva a que no se sientan responsables de asegurar su provisión”, se indica.

Subrayan que las nuevas normas constitucionales propuestas “no corrigen el fraccionamiento político, al no abordar el sistema electoral. En vez de corregirlo, le suman un mayor fraccionamiento territorial, a través de la autonomía política, administrativa y financiera de regiones, comunas y territorios indígenas. A estos últimos les agrega el concepto de autodeterminación. Crecerían las dificultades para crear bienes públicos, esenciales para el desarrollo”.

6. Modernización del Estado

En este eje se critica la autonomía de las distintas regiones. “Más que modernizar el Estado definiendo las áreas en que es necesario mantener decisiones centralizadas y aquellas que deben descentralizarse, se opta por un camino extremo de autonomías”, se critica.

Así, describen que “el texto propone las autonomías regionales estableciendo un sistema cuasi federal que fragmentaría el aparato del Estado, creando permanentes conflictos de competencia y dificultando la toma de decisiones. El espíritu refundacional se demuestra aquí tal como en numerosos otros lugares. Se desconoce la historia de organización del Estado en nuestro país”.

7. Inclusión social

Si bien se incorpora un gran número de derechos sociales, al ser tantos, dice el documento, “se pierde su priorización”. Por otra parte, mencionan que “el texto entra en varios casos en detalles sobre la forma en que las políticas públicas debieran asegurar la prestación de los servicios sociales. Ello limita la legislación futura y opta por alternativas más propias de un programa de gobierno que de un texto constitucional”.

Lo más grave, resalta, es que “al no crear condiciones para el crecimiento y un mejor funcionamiento del Estado, convierte estos derechos sociales en meras aspiraciones que serían difíciles de alcanzar. En particular, no existirán los recursos indispensables para avanzar con prontitud en estos objetivos”.

8. Normas sobre medioambiente

El texto propuesto manifiesta una gran preocupación por el cuidado de medioambiente. Aunque dicen que hay coincidencia con esa preocupación con los convencionales, los autores de Cieplan manifiestan que el camino elegido para su resguardo no lograría ese propósito. “La Convención introduce una serie de conceptos nuevos, como los ‘derechos de la naturaleza’, y establece restricciones especiales para los que se califican como ‘bienes comunes naturales’ (entre ellos el agua con las limitaciones ya mencionadas). Pero no se crean condiciones propicias para su real protección”, se sostiene.

De acuerdo a su análisis, “estas normas pueden entrar en contradicción con los derechos humanos y con los requisitos para su desarrollo. ¿Qué sucedería, por ejemplo, cuando entren en conflicto los ‘derechos de la naturaleza’ con el derecho de las personas al trabajo, o a ‘la vivienda’ o a ‘un mínimo vital de energía asequible y segura’ que postula en otros artículos el texto?”.

Analizan que “el modo de entender el cuidado del medio ambiente y la naturaleza que refleja el texto, no considera el rol fundamental de la innovación y el cambio tecnológico, y los requisitos para que estos se hagan realidad. Frente a la crisis climática, por ejemplo, en nuestro país al igual que en el resto del mundo, hay un proceso de transición energética para reemplazar los combustibles fósiles por energías renovables. Ese proceso para concretarse requiere, no solo de aspiraciones, sino de cuantiosas inversiones y facilidades para el emprendimiento lo que, como hemos argumentado, no se logra con este borrador constitucional”.

Para concluir el análisis del informe de Cieplan, los autores Arellano y Cortázar enfatizan que “no se trata sólo de afirmar lo que se quiere, sino de establecer un marco normativo que permita poner en práctica políticas públicas efectivas para alcanzarlo”.

Y puntualizan que “en las diversas materias analizadas, el texto constitucional significaría un retroceso, respecto de la institucionalidad vigente. Lo que se requiere es un texto constitucional que contribuya a mejorar las instituciones, promover la generación de más recursos y buenas políticas públicas, para lograr una mayor unidad nacional, una democracia de calidad y el desarrollo sostenible, de modo de poder responder con eficacia a las necesidades de las personas”.

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