Dos hechos inéditos han rodeado la discusión de las finanzas públicas durante estos meses. El primero fue el recorte en el gasto público por US$ 600 millones que hizo el gobierno pocas solo semanas después que se ingresara el proyecto de ley de presupuestos 2025. El segundo es que a días de que se aprobara el erario fiscal del próximo año, proliferaron las largas discusiones, las dudas y críticas de parte del mundo político y en especial de la oposición.
Incluso, la bancada de RN envió una carta a la presidenta de la Cámara de Diputados, Karol Cariola (PC), para que le transmitiera al Presidente Gabriel Boric la necesidad de realizar cambios en los equipos técnicos de la Dirección de Presupuestos (Dipres), cuestionamientos que también lanzaron contra su directora, Javiera Martínez.
El tema tiene su punto de origen a principios de esta semana. Y los causantes fueron los gobernadores regionales, quienes criticaron el recorte presupuestario 2024 responsabilizando directamente a la Dipres.
“Los errores de cálculos y las malas proyecciones fiscales de la Dipres no pueden afectar a los gobiernos regionales en términos de inversión, de empleo y de afectar a los habitantes de las regiones”, dijo esta semana el presidente de la asociación de gobernadores, Rodrigo Mundaca. Sin embargo, la propia Dipres argumentó, a modo de defensa de la decisión, que del 79% de los recursos destinados a los programas de inversión solo poco más de la mitad habían sido ejecutados por parte de los gobiernos regionales.
“Tal como han explicado reiteradamente las autoridades del Ministerio de Hacienda, este año se hizo un ajuste del gasto que involucra a todas las instituciones que son parte de la administración financiera del Estado, porque la recaudación resultó menor a la estimada como consecuencia de una abrupta baja en el precio del litio -como es de público conocimiento- y por los resultados de la operación renta”, explicó esta semana la repartición que encabeza Javiera Martínez.
Pese a esta explicación, el tema ha seguido en la agenda y, por lo mismo, la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados citó para el lunes al Ministro de Hacienda, Mario Marcel, y a la directora de Presupuestos para tratar la falta de recursos que afectaría a los gobiernos regionales y sus causas.
Si bien mañana se abordará ese tema en específico, lo cierto es que reabrió un debate que en varios informes el propio Consejo Fiscal Autónomo (CFA) lo advirtió: la sobreestimación de los ingresos fiscales y sus implicancias en el gasto público y la meta de balance fiscal estructural.
Aunque los ingresos en octubre subieron un 14,8% anual, registrando una recaudación de $6.376.847 millones, en el acumulado de 2024 registran una caída de 1,2%, totalizando ingresos por $54.788.906 millones en los primeros diez meses del año, lo que equivale a unos US$56.194 millones.
Por ello, la pista está cuesta arriba si es que el gobierno quiere lograr los ingresos que proyectó en su última actualización del escenario macroeconómico y fiscal del tercer trimestre de este año. En ese reporte, espera que los recursos cierren este año en $70.135.754 millones, unos US$71.934 millones. Es decir, hasta octubre va acumulado el 78% de los ingresos esperados según la última proyección, por lo que resta un 22% de ingresos por completar esa estimación. En cifras, le quedan por recaudar $15.346.848 millones (US$15.740 millones). En dos meses.
Y esa proyección, además, ya tiene un ajuste en los ingresos. Al revisar las cifras del Informe de Finanzas Públicas del tercer trimestre del 2024, esta previsión es $1.211.315 millones (US$1.242 millones) menor a la que Hacienda hizo al momento de ingresar el Presupuesto 2024 a su discusión legislativa.
Pero los economistas son menos optimistas que el gobierno y, por ende, creen que la merma en los ingresos 2024 será mayor a la proyectada por la Dipres.
Una de ellas es Macarena García, economista de Libertad y Desarrollo (LyD), quien tiene como escenario base menores ingresos por cerca de US$3.500 millones, mientras que el exdirector de Presupuestos del gobierno de Sebastián Piñera, Matías Acevedo, afirma que “si los ingresos entre noviembre y diciembre crecen un 14%, que es lo que se registró en octubre, los ingresos serán $67.527.590 millones. En ese escenario, la diferencia es US$4.300 millones”.
Los menores ingresos que podría tener el Fisco este año son el factor principal que tiene hoy al gobierno lejos de poder cumplir la meta de balance fiscal estructural de -1,9% del PIB. De hecho, la última proyección de Hacienda es de un déficit del 2,3% del PIB para 2024.
Un conocedor de temas fiscales lo resume así: “El gran problema que ha tenido Hacienda este año es que los ingresos han estado muy por debajo de los esperado, y eso es lo que le ha jugado en contra de cumplir con sus metas fiscales”. En ese análisis, lo que predomina no es un exceso de gasto de parte del gobierno, sino menores ingresos que los previstos para financiar ese gasto. La estrechez fiscal ha sido un tema del último mes y así lo verbalizó el exministro de Hacienda, Ignacio Briones, en La Segunda: “Digámosle al país que no hay plata, porque esa es la verdad”, sentenció.
¿Qué fue lo que pasó?
Desde el gobierno tienen identificados cuáles son los ítems donde los ingresos no se han comportado como se proyectó. Y, por lo mismo, evitan hablar de una sobreestimación de ingresos en general, sino que es algo más acotado e identificado. Se trata, en primer término, de los ingresos de contribuyentes tributarios no mineros, que incluyen impuestos a la renta, IVA y productos específicos, entre otros. Y, en segundo lugar, de menores recursos provenientes del litio.
Para tener un orden de magnitud, en el Informe de finanzas Públicas (IFP) del tercer trimestre de 2023 se proyectaba que los ingresos tributarios no mineros este 2024 llegarían a US$56.933 millones, y en la última actualización bajaron a US$55.513 millones. Sin embargo, a octubre acumulan US$43.173 millones, por lo que en dos meses debe recaudar US$ 12.340 millones, lo que se augura difícil.
Los expertos coinciden en que este es una de las principales proyecciones equivocadas que realizó el gobierno. “El supuesto de crecimiento de la demanda interna era muy elevado y el tiempo ha dado la razón. En ese momento, mientras la Dipres estima un crecimiento del 2,4%, el Banco Central en el Ipom de septiembre de 2023 estimaba un 1,5%”, afirma Macarena García. Añade que “la proyección de crecimiento del impuesto del resto de contribuyentes era del 19,7%, a todas luces no era coherente con una economía que crecía en torno al 2,5%”.
Matías Acevedo comparte esa visión: “La principal fuente de sobreestimación de ingresos efectivos fueron los ingresos tributarios no mineros, donde la diferencia entre la proyección del presupuesto 2024 y lo que probablemente se dará, si esos ingresos crecen al ritmo de octubre los dos últimos meses del año, será de US$3.500 millones”. El ex-Dipres suma argumentos: “La proyección inicial era que estos ingresos representaran 18,7 puntos del PIB cuando, excluyendo los años de crisis, desde el 2010 a la fecha no habían superado el 17,5 punto del PIB. Era un error muy evidente que se pudo anticipar”. Y apunta que “de concretarse estas estimaciones, será el error de proyección de ingresos como porcentaje del PIB más grande desde el año 2010 a la fecha”.
Juan Ortiz, economista del OCEC-UDP, menciona que “cuando se observan las variables macroeconómicas estimadas entre octubre del 2023 y octubre de 2024, el principal ajuste a la baja es la demanda interna, que pasa del 2,4% anual al 1,5% anual”. Eso, a juicio de los analistas, afecta en la recaudación no minera.
De acuerdo al análisis que tienen en el gobierno, la situación de los ingresos tributarios no mineros ha tenido más complejidades para poder estimar. Uno de ellos es que los ingresos extraordinarios y transitorios que hubo para la pandemia generaron una importante alza en ese tipo de ingresos fiscales y ahora eso va en retirada, afectando la recaudación, lo que no ha sido lineal en sus efectos tributarios. Por lo mismo indican que, dada esta situación, existen efectos acumulados y, por ello, los modelos se tienen que “recalibrar”.
La otra fuente de ingresos que ha estado por debajo de lo esperado han sido los recursos provenientes del litio. En la proyección inicial se esperaba que recaudaran US$3.252 millones y a octubre acumulan ingresos por US$1.735 millones. Esto se debe principalmente a los menores precios.
¿Se pudo anticipar?
Si bien los expertos afirman que las proyecciones de ingresos son complejas y están sujetas a distintas variables que no necesariamente se pueden controlar, indican que esta vez sí hubo señales de alerta que permitían anticipar que las proyecciones que estaba teniendo el gobierno tenían una alta probabilidad de que no se cumplieran. Incluso, comentan, en el mismo momento en que se conocieron esas proyecciones alertaron que estaban sobreestimadas.
“El problema de los ingresos se viene dando desde el 2023, pero ese año se tuvo buenos ingresos por litio y se compensó. En el primer trimestre del 2024 ya se veían ingresos sobrestimados para este año y recién se reconoce en julio, en el segundo Informe de Finanzas Públicas del año, que habrá un mayor déficit fiscal (estructural). El problema era tanto de ingresos como de gastos”, sostiene la exdirectora de Presupuestos del último gobierno de Sebastián Piñera, Cristina Torres.
Maracena García tiene esa misma impresión: “Nos llamó mucho la atención el grado de optimismo de las proyecciones de ingresos cuando se elaboró el Presupuesto del 2024 y presentamos nuestra inquietud respecto del cumplimiento de la meta de balance estructural”.
La economista apunta que “lo que menos se entiende es que si había información en los primeros meses del año, con la Operación Renta que recaudó mucho menos de lo esperado, ¿por qué no se tomaron todas las medidas necesarias para cumplir con su propio compromiso? Hubo tiempo de reaccionar, no se entiende por qué no lo hicieron”.
Cecilia Cifuentes, académica de la Universidad de los Andes, añade otro factor: “El impuesto sustitutivo del FUT (ISFUT), creado en el segundo gobierno de Michelle Bachelet, fue una medida errada, ya que solo adelantó recaudación tributaria y otorgó un beneficio injustificado a los sectores de mayores ingresos. Este impuesto mejoró los resultados de esos años (US$ 9.000 millones entre 2015 y 2022), pero empeoró los ingresos actuales”.
Por ello, la economista afirma que con esa medida “se adelantó la recaudación a una tasa subsidiada y castigó la recaudación hacia adelante”, complementa.
El exdirector de Presupuestos del segundo gobierno de Michelle Bachelet, Sergio Granados, matiza el escenario. “No creo que haya un error en la estimación de ingresos para este año. La Dipres tiene las herramientas necesarias para efectuar las estimaciones en forma correcta. Lo que sí se puede decir es que la Operación Renta de este año (del ejercicio 2023) rindió menos de lo estimado. No sé si fue por falta de control y fiscalización de la institución correspondiente o las declaraciones de renta fueron menores”, sostiene Granados, quien recuerda que los gobiernos regionales han tenido una baja ejecución de su gasto en comparación con 2023 a la misma fecha.
Pese a este rezago en la recaudación, en el gobierno afirman que es factible de lograr, puesto que “en estos dos meses se juega la meta de recaudación”, ya que, en general, hay un mayor crecimiento en los ingresos. Además, mencionan que durante los últimos meses del años “se acelera la recaudación”.
En ese sentido, la esperanza de Hacienda está puesta en algunas otras variables, como esperar un mejor rendimiento recaudatorio de las nuevas medidas de cumplimiento tributario y en el Impuesto Sustitutivo de Impuestos Finales (ISIF), un tributo sustitutivo especial de los impuestos finales de la Ley sobre Impuesto a la Renta que se creó para hacer frente a las necesidades de financiamiento de la zona afectada por los incendios en la Región de Valparaíso en febrero pasado. Y aún creen que el círculo, así, lo podrán cuadrar.
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